Le président de la République demande à Ursula von der Leyen d’assouplir temporairement certaines contraintes européennes afin que les raffineries produisent davantage de gazole et de kérosène. Jusqu’à 20 % de plus, nous dit-on. L’annonce est spectaculaire, le chiffre suffisamment rond pour faire le tour des médias et la promesse presque aussi séduisante qu’une remise affichée à l’entrée d’un supermarché. Mais que recouvre réellement ce « 20 % » ? Le conducteur ordinaire trouvera-t-il davantage de carburant, et surtout moins cher ? Ou sommes-nous devant une opération de communication permettant de montrer que le pouvoir agit, sans pouvoir garantir ce que chacun attend : une baisse visible du prix à la pompe ?

Il suffit parfois d’un chiffre pour donner l’impression qu’une crise est presque résolue. Emmanuel Macron demande donc à la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, de « desserrer les contraintes » pesant sur les raffineries européennes. L’objectif annoncé serait de produire rapidement jusqu’à 20 % de carburant supplémentaire.

À première lecture, l’automobiliste comprend assez naturellement que l’Europe pourrait fabriquer 20 % d’essence et de gazole en plus. Et, selon la vieille loi de l’offre et de la demande, que les prix devraient alors baisser. Seulement voilà : ce n’est pas exactement ce qui est proposé.

Il ne s’agit pas de découvrir soudainement 20 % de pétrole supplémentaire, ni d’augmenter de 20 % la quantité totale de carburant disponible dans chaque station-service. Il s’agit essentiellement de permettre à certaines raffineries de tirer davantage de gazole et de kérosène du pétrole brut qu’elles transforment déjà.

Le chiffre de 20 % constitue donc un potentiel maximal, calculé pour certains produits et certaines installations. Il ne s’agit ni d’une moyenne européenne garantie, ni d’un engagement des raffineurs, encore moins d’une baisse promise de 20 % à la pompe.

Un même baril, découpé autrement. Une raffinerie ne transforme pas uniformément un baril de pétrole en gazole. Le pétrole brut est chauffé, séparé puis transformé en différents produits : gaz, essence, naphta, kérosène, gazole, fioul et résidus lourds.

La proportion de chacun dépend de la qualité du pétrole utilisé, des équipements de la raffinerie et des réglages de ses unités de production. Une raffinerie moderne peut transformer une partie des produits lourds en produits plus légers grâce au craquage et à l’hydrocraquage. Elle peut aussi modifier ses mélanges, employer davantage certaines fractions pétrolières ou pousser plus fortement ses installations. Mais il demeure impossible de changer indéfiniment la recette. Produire davantage de gazole ou de kérosène peut conduire à produire moins d’essence ou moins d’un autre produit. Il faut également disposer des installations nécessaires, de suffisamment d’hydrogène, d’énergie et d’un pétrole brut adapté. Certaines raffineries possèdent encore des marges techniques ; d’autres fonctionnent déjà près de leurs capacités maximales. Les « 20 % de plus » ne tomberaient donc pas du ciel. Ils seraient obtenus en découpant autrement le même gâteau, en utilisant plus intensément certaines installations et, éventuellement, en élargissant la composition admise pour les carburants.

Quelles contraintes veut-on exactement desserrer ? C’est ici que le discours politique devient étonnamment flou. L’article de BFMTV évoque des « contraintes techniques » sans préciser exactement lesquelles. Or cette précision est essentielle. Les carburants commercialisés en Europe doivent respecter des normes portant notamment sur leur teneur en soufre, leur volatilité, leur densité, leur indice d’octane ou de cétane, ainsi que sur l’incorporation de composants renouvelables. Les raffineries sont également soumises à des limites concernant leurs émissions atmosphériques, leurs rejets et leurs conditions d’exploitation. Le gazole routier européen ne peut, par exemple, dépasser normalement 10 milligrammes de soufre par kilogramme. Ces règles ne sont pas seulement le produit d’une bureaucratie bruxelloise qui se serait levée un matin avec l’envie d’ennuyer les raffineurs. Elles servent à limiter la pollution, à protéger la santé publique et à assurer le bon fonctionnement des moteurs, des filtres à particules et des dispositifs antipollution. Un assouplissement pourrait simplement autoriser des ajustements de mélange sans conséquence majeure. Mais il pourrait aussi permettre temporairement des carburants plus polluants, une exploitation plus intensive des installations ou des émissions industrielles supplémentaires. Entre une tolérance administrative marginale et un véritable recul environnemental, la différence est considérable. Pourtant, nous ne connaissons ni la liste précise des règles concernées, ni la durée envisagée des dérogations, ni les évaluations sanitaires et environnementales réalisées. On nous annonce donc le remède avant de nous montrer l’ordonnance.

Pourquoi cette demande maintenant ? La démarche française intervient dans un contexte de forte tension énergétique. Le conflit au Moyen-Orient perturbe les approvisionnements, le pétrole a dépassé les 100 dollars le baril et les prix du gaz ont fortement augmenté. Les marchés redoutent davantage encore une pénurie de produits raffinés, notamment de gazole et de kérosène. L’Europe dispose de raffineries, mais elle ne produit pas toujours les carburants dans les proportions qu’elle consomme. Elle importe donc non seulement du pétrole brut, mais aussi des produits déjà raffinés. Produire davantage de gazole et de kérosène sur son territoire permettrait de limiter cette dépendance et d’éviter que les cours ne s’envolent encore davantage.

La France demande également de faciliter l’emploi de biocarburants et d’étendre les achats européens groupés à certains carburants raffinés. Elle souhaite parallèlement reporter d’un an certaines obligations relatives aux émissions de méthane associées aux importations de pétrole et de gaz. Le règlement européen adopté en 2024 impose progressivement aux producteurs et importateurs de mieux mesurer, déclarer et limiter ces émissions. Le méthane est un gaz à effet de serre particulièrement puissant. Les sanctions peuvent atteindre, dans les cas les plus graves, 20 % du chiffre d’affaires annuel. Le gouvernement français considère que ces exigences risquent, en pleine crise, de restreindre les approvisionnements. Ses détracteurs pourront répondre que la crise énergétique devient une nouvelle occasion de repousser des règles environnementales déjà votées. Les deux arguments existent. Encore faudrait-il les présenter clairement au lieu de les glisser dans une formule générale sur les contraintes.

Et le conducteur dans tout cela ? C’est évidemment la question centrale. Si les raffineries européennes produisent davantage de gazole, le litre coûtera-t-il moins cher à Montceau, Blanzy, Saint-Vallier ou Sanvignes ? Pas nécessairement.

Le prix payé à la pompe résulte de plusieurs éléments : le prix du pétrole brut, son transport, le taux de change entre l’euro et le dollar, le coût du raffinage, les marges du raffineur, celles du distributeur, le transport jusqu’aux dépôts et aux stations, puis les taxes.

Augmenter la production européenne peut réduire la tension sur les marchés et empêcher une nouvelle flambée. Mais éviter une hausse supplémentaire n’est pas la même chose que provoquer une baisse. Un prix qui aurait pu atteindre 2,60 euros et qui reste à 2,40 euros constitue peut-être une réussite économique ; pour celui qui remplit son réservoir, cela demeure tout de même 2,40 euros. Et surtout, rien ne garantit que le gain obtenu par les raffineries sera intégralement répercuté sur le consommateur. Si la pénurie persiste au niveau mondial, les carburants continueront de se vendre au prix du marché. Le raffineur pourra produire davantage tout en conservant une marge élevée. Les produits raffinés circulent également sur un marché international. Une raffinerie installée en Europe n’est pas nécessairement tenue de réserver toute sa production au pays dans lequel elle se trouve. Elle vend là où les contrats et les prix sont les plus intéressants, sauf intervention publique particulière.

Pour que la mesure bénéficie réellement au conducteur, il faudrait donc connaître les volumes supplémentaires effectivement produits, leur destination, le coût réel de cette production, l’évolution des marges de raffinage, la part du gain répercutée par les distributeurs, l’impact mesurable sur le prix final.

Sans ces contrôles, le consommateur pourrait supporter les conséquences sanitaires ou environnementales d’un assouplissement, tandis que l’avantage financier resterait principalement dans les comptes des opérateurs.

Vingt pour cent de plus, mais sur quelle base ? L’expression elle-même appelle une autre réserve. Une augmentation de 20 % paraît immense lorsqu’on la rapporte à toute la consommation européenne. Elle devient beaucoup plus modeste si elle concerne uniquement la production actuelle de gazole ou de kérosène d’une catégorie limitée de raffineries.

Une raffinerie produisant 100 unités de gazole pourrait éventuellement en produire 120. Mais si cette raffinerie ne représente qu’une petite partie du marché et si d’autres installations sont à l’arrêt, en maintenance ou déjà saturées, l’effet global sera bien inférieur à 20 %.

L’annonce confond ainsi facilement trois réalités. D’abord une augmentation maximale dans certaines raffineries, ensuit une augmentation de certaines catégories de carburant et pour finir une augmentation générale de l’offre européenne.

Seule la première semble sérieusement envisagée. Pourtant, c’est naturellement la troisième que retiendra le public. En communication politique, le pourcentage court toujours plus vite que sa note de bas de page.

Ursula von der Leyen peut-elle décider seule ? Non. Emmanuel Macron peut écrire, proposer, négocier et chercher des alliés. Ursula von der Leyen préside la Commission européenne, mais elle ne dispose pas d’un bouton permettant de suspendre personnellement une réglementation européenne. Tout dépend du texte concerné. Si celui-ci comporte une clause de sauvegarde ou une possibilité de dérogation en situation d’urgence, la Commission peut éventuellement l’activer. Certaines mesures d’application peuvent également être prises par la Commission sous le contrôle de comités représentant les États membres. Lorsqu’il s’agit d’un acte délégué, le Parlement européen et le Conseil peuvent s’y opposer. Si la modification touche au cœur même d’une directive ou d’un règlement, une nouvelle procédure législative associant le Parlement européen et les gouvernements nationaux devient normalement nécessaire.

La lettre présidentielle n’est donc pas une décision. Elle constitue une demande politique adressée à l’exécutif européen afin qu’il utilise, si le droit le permet, les procédures d’urgence ou propose une modification des règles.

Est-ce démocratique ? Demander la modification d’une règle n’est pas antidémocratique. Les circonstances peuvent changer et une législation doit pouvoir s’adapter à une crise grave.

Les normes européennes n’ont d’ailleurs pas été décidées par Ursula von der Leyen seule. Elles ont généralement été proposées par la Commission, puis adoptées par le Parlement européen élu au suffrage universel et par le Conseil, dans lequel siègent les gouvernements des États membres. La difficulté démocratique apparaît lorsque des choix politiques importants sont présentés comme de simples ajustements techniques. Décider que l’on accepte temporairement davantage de pollution pour sécuriser les approvisionnements constitue un choix politique. Reporter une obligation climatique déjà votée est également un choix politique. Favoriser la production des raffineries sans imposer de contrepartie sur les prix, les volumes ou les marges en est encore un autre.

Ces décisions peuvent être défendues. Mais elles doivent alors être expliquées, documentées, limitées dans le temps et soumises au contrôle du Parlement européen, des parlements nationaux et de l’opinion publique. La démocratie ne disparaît pas parce qu’un président écrit à la Commission. Elle s’affaiblit lorsque la lettre demeure inconnue, que les règles visées restent imprécises, que les industriels sont consultés davantage que les citoyens et que l’urgence permet de contourner le débat.

Une mesure utile ou une opération de communication ? Sans doute un peu des deux.

La proposition n’est pas techniquement absurde. Dans une situation de pénurie, quelques points supplémentaires de production peuvent éviter des ruptures d’approvisionnement, réduire le recours à des importations très coûteuses et contenir la hausse des prix. La coordination européenne est même plus logique que vingt-sept politiques nationales concurrentes.

Mais l’affichage des « 20 % de carburant en plus » possède toutes les qualités d’un message politique : un chiffre simple, une action apparemment immédiate, un responsable clairement identifié, Bruxelles, et une promesse suffisamment imprécise pour ne jamais pouvoir être réellement vérifiée par celui qui fait son plein. Le pouvoir peut ainsi affirmer qu’il agit sur l’offre sans diminuer les taxes, sans imposer de plafonnement des marges et sans financer un nouveau bouclier coûteux pour les finances publiques. Si les prix se stabilisent, il pourra revendiquer l’efficacité de son initiative. S’ils continuent d’augmenter, il pourra invoquer la gravité de la crise internationale ou les lenteurs européennes.

Pour le conducteur lambda, la seule preuve restera pourtant le nombre affiché sur la pompe. Tout le reste, capacités théoriques, dérogations techniques, réunions européennes et lettres présidentielles, ne paiera ni le trajet domicile-travail ni le plein du week-end.

Avant d’accepter l’idée d’un assouplissement, il faudrait donc obtenir des réponses simples : quelles normes seront suspendues ? Pour combien de temps ? Quel supplément réel de gazole sera produit ? À quel coût environnemental ? Quelle contrepartie sera demandée aux raffineurs ? Et quelle baisse, ou au moins quelle hausse évitée, pourra être constatée par le consommateur ?

Faute de réponses, les fameux 20 % risquent surtout d’alimenter une production que nos dirigeants maîtrisent déjà parfaitement : celle des communiqués.

Gilles Desnoix

Sources : BFMTV, Élysée, Commission européenne, Parlement européen, Conseil de l’Union européenne, EUR-Lex, Financial Times, Reuters, Agence internationale de l’énergie.