À la suite de notre article « Plein-emploi : une promesse enterrée », MICHMARE nous a lancé ce défi : « Pouvez-vous écrire un article comme celui-ci sur les promesses réalisées depuis des années ? Bonne chance pour trouver ces promesses. »

Nous avons donc cherché parmi plusieurs décennies de campagnes présidentielles les grandes promesses réellement mises en œuvre par les candidats une fois élus. Bonne ou mauvaise nouvelle, selon le point de vue : elles existent. Certaines ont même profondément transformé la France.

Et, contrairement à ce que pourrait laisser penser notre mémoire collective, la récolte n’est pas totalement mauvaise. Elle oblige cependant à établir une distinction essentielle : tenir une promesse signifie mettre en œuvre ce qui avait été annoncé. Cela ne signifie pas nécessairement que la mesure était bonne, efficace, juste ou populaire.

Une promesse libérale peut être tenue au détriment des salariés. Une réforme sociale peut être adoptée sans disposer des moyens nécessaires. Une suppression fiscale peut profiter aux contribuables tout en fragilisant les finances publiques ou l’autonomie des collectivités.

Nous ne jugeons donc pas ici les mesures. Nous vérifions seulement si la parole donnée a été suivie d’un acte.

Valéry Giscard d’Estaing : moderniser la société. En 1974, Valéry Giscard d’Estaing se présente comme le candidat du changement « sans le risque ». Il veut moderniser une société française encore fortement marquée par les conservatismes de l’après-guerre. Quelques mois après son élection, la majorité civile et électorale est abaissée de 21 à 18 ans. Des centaines de milliers de jeunes deviennent immédiatement électeurs et juridiquement majeurs.

La loi portée par Simone Veil légalise ensuite l’interruption volontaire de grossesse. Le divorce par consentement mutuel est instauré en 1975. Le remboursement de la contraception est également adopté et la saisine du Conseil constitutionnel est élargie à 60 députés ou 60 sénateurs.

Toutes ces réformes ne figuraient pas nécessairement sous la forme de propositions numérotées comme aujourd’hui, mais elles correspondaient très directement à la société libérale avancée promise par le candidat.

Sur le plan sociétal, Valéry Giscard d’Estaing a donc largement respecté sa volonté affichée de modernisation. Le Monde et L’Obs rappellent l’importance de ces transformations.

François Mitterrand : plusieurs promesses historiques appliquées. En 1981, François Mitterrand arrive avec ses « 110 propositions pour la France ». Rarement programme présidentiel aura été aussi identifiable et aussi facilement vérifiable.

Parmi les engagements effectivement réalisés figurent l’abolition de la peine de mort, la retraite à 60 ans, la semaine de 39 heures, la cinquième semaine de congés payés, l’impôt sur les grandes fortunes, les grandes lois de décentralisation, les nationalisations, la libération des radios locales, le remboursement de l’interruption volontaire de grossesse, la suppression de la Cour de sûreté de l’État, la dépénalisation de l’homosexualité, le renforcement des droits des travailleurs par les lois Auroux.

Tout n’a pas été réalisé et certaines mesures ont ensuite été modifiées ou supprimées. Mais les premières années du septennat Mitterrand démontrent qu’un programme présidentiel peut produire des changements rapides et profonds.

La retraite à 60 ans, par exemple, correspondait explicitement à la proposition 82 du candidat. Le texte des 110 propositions permet encore aujourd’hui d’en effectuer la vérification.

Le tournant de la rigueur de 1983 marquera toutefois la fin de cette première période et l’abandon de la promesse plus générale de rupture avec le capitalisme. Nous y reviendrons dans notre second article.

Jacques Chirac : des engagements plus rares, mais quelques résultats marquants. Le bilan de Jacques Chirac est plus difficile à rattacher précisément à ses promesses électorales. En 1995, il est élu sur la réduction de la « fracture sociale », mais son mandat commence par le plan Juppé et se poursuit, après la dissolution de 1997, par cinq années de cohabitation. En 2002, il fait néanmoins de la lutte contre le cancer et de l’inclusion des personnes handicapées des priorités de son nouveau mandat. Le plan cancer est lancé en 2003 et la grande loi sur le handicap est promulguée en février 2005. La lutte contre la violence routière devient également un chantier présidentiel majeur. Radars automatiques, contrôles renforcés et durcissement des sanctions provoquent une diminution spectaculaire de la mortalité routière. Entre 2002 et 2007, le nombre de morts baisse de plus de 40 %. Les trois grands chantiers du quinquennat — cancer, handicap, sécurité routière — ont produit des résultats suffisamment importants pour que Le Monde parle alors d’une réussite incontestable.

Précision importante : plusieurs de ces priorités ont été formalisées après l’élection. Elles relèvent donc davantage de la parole présidentielle tenue que de la stricte promesse électorale vérifiée.

Nicolas Sarkozy : il a fait ce qu’il avait annoncé, du moins sur plusieurs réformes. En 2007, Nicolas Sarkozy promet une « rupture ». Plusieurs de ses mesures les plus emblématiques sont rapidement votées. défiscalisation et exonération de cotisations sur les heures supplémentaires, bouclier fiscal ramenant le plafonnement des impôts directs à 50 % des revenus, loi sur le service minimum dans les transports, autonomie renforcée des universités, réforme des régimes spéciaux de retraite, peines planchers pour les récidivistes, regroupement de l’ANPE et des Assedic dans Pôle emploi, création du Revenu de solidarité active, révision constitutionnelle limitant à deux le nombre de mandats présidentiels consécutifs.

On peut être favorable ou hostile à ces mesures. Mais l’honnêteté impose de reconnaître qu’elles correspondaient aux orientations présentées aux électeurs.

La défiscalisation des heures supplémentaires, élément central du « travailler plus pour gagner plus », fut inscrite dès l’été 2007 dans la loi TEPA. Le service minimum avait, lui aussi, été explicitement promis pendant la campagne, comme le montrent les archives de la Vie publique.

Le problème est ailleurs : la mesure annoncée a parfois été réalisée sans que le résultat promis, augmentation générale du pouvoir d’achat ou retour au plein-emploi, soit au rendez-vous.

François Hollande : des promesses sociales et sociétales respectées. François Hollande avait présenté 60 engagements. Le vérificateur « Lui Président » en a recensé beaucoup plus en intégrant les discours de campagne : sur 539 promesses évaluées, 221 sont classées comme tenues, 129 partiellement tenues et 128 non tenues. Parmi les réalisations les plus identifiables figurent le mariage et l’adoption ouverts aux couples de même sexe, la création de la Banque publique d’investissement, le retour possible à la retraite à 60 ans pour certains salariés ayant commencé tôt, la création des contrats de génération et des emplois d’avenir, les 60 000 postes supplémentaires annoncés dans l’Éducation nationale, au sens des créations budgétaires cumulées, la limitation du cumul des mandats parlementaires, la création d’une tranche d’impôt sur le revenu à 45 %, l’encadrement des loyers, bien que son application soit restée limitée, la loi sur la fin de vie, la création du compte personnel d’activité, la reconnaissance du vote blanc, sans qu’il soit comptabilisé parmi les suffrages exprimés.

La loi ouvrant le mariage aux couples de même sexe correspondait très précisément à l’engagement 31 du candidat. Sur ce point, la promesse fut clairement tenue, nous dit la Vie publique.

Emmanuel Macron : beaucoup de mesures appliquées, malgré les crises. Pour le premier quinquennat d’Emmanuel Macron, le même observatoire, Lui Président, a évalué 398 promesses : 170 tenues, 70 partiellement tenues, 125 non tenues et 33 jugées inévaluables.

Parmi les engagements réalisés ou très largement accomplis : suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales, transformation de l’ISF en impôt sur la fortune immobilière, baisse du taux de l’impôt sur les sociétés à 25 %, prélèvement forfaitaire unique de 30 % sur les revenus du capital, dédoublement des classes de CP et CE1 dans les réseaux d’éducation prioritaire, prise en charge intégrale de certaines lunettes, prothèses dentaires et auditives avec le « 100 % santé », ouverture de la procréation médicalement assistée aux couples de femmes et aux femmes seules, reste à charge zéro pour plusieurs équipements de santé, doublement du nombre de maisons de santé, réforme de la SNCF et fin du recrutement au statut de cheminot, droit à l’erreur face à l’administration, suppression du régime social des indépendants, augmentation de la prime d’activité, exonération de cotisations salariales sur les heures supplémentaires, réduction du nombre d’élèves par classe dans les secteurs prioritaires.

Là encore, tenir une promesse ne tranche pas la question de son opportunité. La suppression de la taxe d’habitation a apporté un gain aux ménages, mais elle a aussi bouleversé la fiscalité locale et renforcé la dépendance des communes envers les compensations de l’État. La promesse fut tenue ; ses conséquences restent discutables.

Pourquoi ne nous souvenons-nous que des promesses trahies ? Parce qu’une promesse tenue devient rapidement une loi, puis une habitude. Nous ne pensons plus quotidiennement que la majorité à 18 ans fut une promesse politique. Le mariage pour tous est entré dans la vie ordinaire. La cinquième semaine de congés payés ne nous apparaît plus comme un engagement électoral, mais comme un droit naturel.

À l’inverse, la promesse non tenue demeure suspendue dans les mémoires. Elle continue d’exister précisément parce qu’elle n’a jamais été transformée en réalité.

Une recherche menée sur 921 promesses présidentielles, de 1995 à 2022, montre même que leur respect n’aurait aucun effet mesurable sur la popularité des présidents. Autrement dit, une promesse tenue ne rapporte presque rien politiquement, tandis qu’une promesse trahie peut poursuivre son auteur pendant des années, nous dit Sciences Po.

MICHMARE avait donc raison de nous lancer le défi, mais il devait quand même penser que nous trouverions un minimum.

Les promesses tenues existent. Certaines ont élargi les libertés, d’autres ont consolidé les droits sociaux, d’autres encore ont appliqué des politiques libérales ou autoritaires. Elles ne prouvent pas que les gouvernants disent toujours la vérité. Elles démontrent seulement que le mensonge n’est pas systématique.

Et reconnaissons-le : retrouver des promesses tenues ne réconciliera peut-être pas immédiatement les citoyens avec la politique. Mais commencer par regarder les faits, tous les faits, serait déjà une promesse raisonnable à nous faire collectivement. Car, si « les promesses n’engagent que ceux qui les croient », les tenir engage surtout ceux qui devront ensuite en vivre les conséquences. Encore faut-il ne pas confondre fidélité au programme et obstination : réaliser ce que les électeurs ne veulent plus voir advenir n’est pas une fin en soi, seulement la preuve qu’une promesse peut être tenue… même lorsqu’elle aurait mérité d’être repensée.

Mais pour honorer jusqu’au bout le défi lancé par MICHMARE, nous avons travaillé aussi sur le listage des promesses non tenues. Ça fera l’objet d’un second article à venir.

Gilles Desnoix

Sources : Vie publique, Présidence de la République – Archives de l’Élysée, Fondation Jean-Jaurès – Institut François-Mitterrand, Bibliothèque nationale de France, Conseil constitutionnel, Assemblée nationale, Sénat, Légifrance, Institut national de la statistique et des études économiques, Observatoire national interministériel de la sécurité routière, Lui Président – Le Monde, Institut Montaigne, Sciences Po, Le Monde, LCP – Assemblée nationale, Public Sénat, Le Nouvel Obs, Le Parisien, Agence France-Presse, Reuters